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O "carona" no sistema de registro de preços conforme Decreto nº 7.892/2013 PDF Imprimir E-mail
Qua, 20 de Fevereiro de 2013

A utilização do Sistema de Registro de Preços importa uma série de vantagens para a Administração Pública e a possibilidade do “carona” é uma forma inteligente e vantajosa para ser utilizada pelos entes públicos.

1. Introdução

Para a realização das suas atividades, a Administração necessita firmar contratos com terceiros com a finalidade de obter produtos e serviços. Para evitar a escolha de forma imprópria desses terceiros, a Constituição Federal de 1988 dispõe em seu art. 37, inciso XXI que “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes”.

A licitação é um procedimento anterior ao contrato, onde vários fornecedores oferecem suas propostas e a Administração escolhe aquela que for mais vantajosa para atingir o interesse público. Trata-se, portanto, de um procedimento administrativo de natureza seletiva.

Compete privativamente à União legislar sobre “normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III” (art. 22, inciso XXVII da CF/88).

A Lei que regula o procedimento das licitações é a 8.666 de 21/06/1993 (Estatuto dos Contratos e Licitações), norma de caráter geral, editada com base na competência privativa da União para legislar, nos termos do art. 22, inciso XXVII da Constituição Federal de 1988.

Inserido nesse sistema está o procedimento do Sistema de Registro de Preços, forma de contratação da Administração previsto no art. 15 da Lei 8.666/93. Tal procedimento foi regulamentado por Decreto, vigorando, atualmente, o Decreto nº 7.892 de 23 de janeiro de 2013 que trata do Sistema de Registro de Preços.

Tema que já suscitava grandes debates na doutrina dizia respeito à possibilidade de utilização da ata de registro de preços por outros entes que não haviam participado do procedimento licitatório da formação daquela ata de registro de preços, comumente chamado de “carona”. O novo Decreto dedicou um capítulo para o “carona”, disciplinando o procedimento para a utilização da ata por outros entes não participantes, objeto de estudo no presente artigo.


2. O Sistema de Registro de Preços

A Lei 8.666/93 determina em seu art. 15, inciso II que as compras, sempre que possível, deverão ser processadas através do sistema de registro de preços. No mesmo artigo, o §3º determina que o sistema será regulamentado por decreto, levando-se em conta as peculiaridades regionais, atendidas ainda as condições de seleção feita mediante concorrência, a estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados e a validade do registro não superior a um ano.

As normas gerais sobre licitações e contratos administrativos, de observância obrigatória pelos Poderes da União, Estados, do Distrito Federal e dos Municípios são previstas na lei de Licitações (8.666/93). No entanto, para regulamentar alguns dispositivos da norma geral, possibilita-se a qualquer dos entes federativos estabelecerem a própria regulamentação específica, sempre obedecendo aos preceitos gerais da Lei. 8.666/93.

Para regulamentar o sistema de registro de preços no âmbito da União, vigorava o decreto 3.931, de 19/09/2001, alterado pelo decreto 4.342 de 23/08/2002 e recentemente revogado pelo decreto 7.892 de 23 de janeiro de 2013. Logo em seu art. 2º, o novo Decreto trata de conceituar alguns institutos, como o sistema de registro de preços, segundo o qual, é o “conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras”.

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes conceitua o Sistema de Registro de Preços como sendo “um procedimento especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação pela Administração” (FERNANDES, 2006, p. 31).

Esse procedimento especial oferece condições similares às praticadas no setor privado para compras, não deixando de lado os preceitos aplicáveis à Administração Pública, notadamente no que toca a realização de licitação.

Quanto à realização na modalidade de concorrência ou pregão, o art. 7º do decreto 7.892/2013 estabelece a necessidade de tais modalidades, precedidas de ampla pesquisa de mercado. A peculiaridade do sistema de registro de preços no tocante à licitação é que, finalizado a concorrência ou o pregão, não há a obrigação da Administração Pública promover as aquisições, visto que as compras serão realizadas de acordo com as necessidades do ente público, sendo o contrato firmado posteriormente, no momento da aquisição.

Vale destacar que o novo decreto (7.892/2013), em seu art. 3º, utiliza o verbo “poderá” ao estatuir as hipóteses de utilização do sistema de registro de preços, conferindo um caráter discricionário na utilização do sistema, ao passo que o antigo decreto (3.931/2001) utilizava o termo “preferencialmente”. Assim, o art. 3º estatuí as hipóteses de utilização, senão vejamos:

Art. 3º O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes hipóteses:

I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes;

II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;

III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou

IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

Portanto, o sistema de registro de preços é um procedimento que poderá ser utilizado nas hipóteses previstas pelo art. 3º do Decreto 7.892/2013, com o objetivo de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública, formando-se uma espécie de cadastro para eventual e futura contratação, quando houver a necessidade de tal contratação pela Administração.


3. Vantagens e desvantagens do Sistema de Registro de Preços

Inúmeras são as vantagens para a Administração Pública na utilização do sistema de registro de preços, como a possibilidade de fracionamento das aquisições, a padronização dos preços, a redução de volume de estoques a desnecessidade de dotação orçamentária, a redução dos gastos e simplificação administrativa, a rapidez na contratação e otimização dos gastos públicos, atualidade dos preços dentre outras.

José dos Santos Carvalho Filho em sua obra Manual de Direito Administrativo, diz que o registro de preços é “necessário para a obtenção de certa uniformidade e regularidade na aquisição dos bens. Por tal motivo, urge que haja atualização Periódica no sistema de registro de preços, pela qual se compromete a fornecer, em determinado prazo, não superior a um ano, o objeto licitado conforme as necessidades da Administração” (CARVALHO FILHO, 2012, p. 186).

A desnecessidade de dotação orçamentária se mostra de extrema importância prática, visto que a Administração, com a adoção do sistema de registro de preços, pode deixar selecionada a proposta mais vantajosa e ficar no aguardo da aprovação dos recursos orçamentários. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes disserta acerca de tal vantagem, afirmando que:

Não há necessidade de que o órgão tenha prévia dotação orçamentária, porque o Sistema de Registro de Preços, ao contrário da licitação convencional, não obriga a Administração Pública, em face à expressa disposição legal nesse sentido (...)”(FERNANDES, 2006, p. 98).

O Sistema de Registro de Preços é uma importante ferramenta para que se tenha a padronização de preços dos produtos similares, uma vez que permite a troca de informações entre os órgãos com o objetivo de evitar distorções entre os valores dos produtos adquiridos nas mesmas condições. Acerca da padronização dos preços, Marçal Justen Filho afirma:

Os diversos órgãos da Administração deverão trocar informações para evitar a prática de preços conflitantes e variados para produtos similares. Isso permitirá a detecção de distorções e imporá ao gestor de recursos públicos o dever de recusar contratação por preços superiores aos adotados em outros órgãos. (JUSTEN FILHO, 2010, p. 190 e 191)

Na medida em que há uma simplificação do processo com a consequente diminuição do número de licitações a serem realizados, importa numa grande redução dos custos administrativos e redução da burocracia que muitas vezes é um entrave para o desenvolvimento das atividades da Administração, ocasionando um método para realizar as aquisições de forma rápida e vantajosa.

Entretanto, alguns autores apontam algumas desvantagens na utilização do Sistema de Registro de Preços, como a complexidade da concorrência, o parco número de servidores para serem utilizados no trabalho de atualização de tabelas, a dificuldade de prever todos os itens da tabela bem como a possibilidade de formação de cartéis.

Interessantes as palavras de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes quando, dissertando sobre as desvantagens do Sistema de Registro de Preços, rebate o argumento de formação de cartéis:

Quanto à formação de cartel, mostra-se um argumento fantasioso. Primeiro, porque não há sistema no mundo capaz de evitar sua formação; depois, porque o Sistema de Registro de Preços é muito mais dinâmico do que uma licitação convencional; finalmente porque, honestamente, mesmo que se forme cartel, a Administração Pública tem previamente – na pesquisa de preços promovida – os preços razoáveis e os licitantes, cartelizados ou não, têm de se manter nos limites desse preço; não há lesão aos cofres públicos. (FERNANDES, 2006, p. 107)

Marçal Justen Filho cita ainda como inconvenientes a obsolescência e a incompletude:

A obsolescência, no caso, caracteriza-se pela defasagem entre os dados do registro e a realidade do mercado. Podem surgir novos produtos, os preços podem variar e assim por diante. (...) A incompletude é efeito reflexo da padronização imposta pelo registro de preços.(...) Muitas vezes, o registro contempla produtos com especificações ou qualidades genéricas, que não atendem a necessidades específicas. (JUSTEN FILHO, 2010, p. 194)

Vale dizer que o Decreto 7.892/2013 previu em seu art. 9º, inciso XI a necessidade de realização periódica de pesquisa de mercado para comprovação da vantagem, impedindo a ocorrência da obsolescência citada por Marçal Justen Filho como inconveniente para o sistema de registro de preços.

Portanto, temos que as vantagens na utilização do Sistema de Registro de Preços são várias e devem prevalecer diante das poucas desvantagens citadas, que podem ser combatidas com a utilização adequada do sistema.


4. A figura do “carona” ou “órgão não participante”

Como visto, o Sistema de Registro de Preços permite à Administração contratar serviços e adquirir bens de forma célere e eficiente, valendo-se de um cadastro de preços previamente elaborado por meio de licitação, seja na modalidade concorrência ou pregão.

O decreto 3.931/2001 tratava no seu art. 8º do instituto da adesão à ata de registro de preços, comumente denominado “carona”, quando permitia que órgãos e entidades da Administração que não participaram da licitação, após consultar o órgão gerenciador e o fornecedor registrado, demonstrando a vantagem da adesão, celebrar contratos valendo-se da ata de registro de preços do outro ente.

Marçal Justen Filho em sua obra Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos dá a seguinte definição para o “carona”:

Em síntese, ‘carona’ consiste na contratação fundada num sistema de registro de preços em vigor, mas envolvendo uma entidade estatal dele não participante originalmente, com a peculiaridade de que os quantitativos contratados não serão computados para o exaurimento do limite máximo. De acordo com a prática, a única restrição admitida reside no limite de 100% do quantitativo máximo objeto do registro por entidade. (JUSTEN FILHO, 2010, p. 207)

Como inovação, o Decreto 7.892/2013 trouxe em seu art. 2º, inciso V a definição para órgão não participante (carona), in verbis:

Art. 2º Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições:

(...)

V - órgão não participante - órgão ou entidade da administração pública que, não tendo participado dos procedimentos iniciais da licitação, atendidos os requisitos desta norma, faz adesão à ata de registro de preços.

O que se mostra primordial para ser “carona” em outro processo licitatório é o dever do órgão interessado em demonstrar a vantagem da adesão sobre o sistema convencional, ou seja, a utilização do instituto do carona deve importar numa vantagem superior a um novo processo. Conforme o art. 22 do Decreto 7.892/2013, além de demonstrar a vantagem, faz-se necessário a anuência do órgão gerenciador:

Art. 22. Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro de preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da administração pública federal que não tenha participado do certame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador. (grifo nosso)

Ademais, “caberá ao fornecedor beneficiário da ata de registro de preços, observadas as condições nela estabelecidas, optar pela aceitação ou não do fornecimento decorrente de adesão, desde que não prejudique as obrigações presentes e futuras decorrentes da ata, assumidas com o órgão gerenciador e órgãos participantes” (art. 22, §2º).

Ao contrário do decreto anterior que só tratava do instituto do “carona” num único artigo (art. 8º) com três parágrafos, o Decreto 7.892/2013 dedicou o capítulo IX, com um artigo e nove parágrafos, para a “utilização da ata de registro de preços por órgão ou entidades não participantes”, regulamentando alguns pontos que geravam discussão por conta da ausência de previsão normativa, como o quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços que “não poderá exceder, na totalidade, ao quíntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes” (art. 22, §4º do Dec 7.892/2013).

A única restrição quanto ao carona no decreto revogado (3.931/2001) dizia respeito ao limite de cem por cento dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preços para as aquisições ou contratações por órgãos não participantes:

Art. 8º A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.

(...)

§ 3º As aquisições ou contratações adicionais a que se refere este artigo não poderão exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preços.(Incluído pelo Decreto nº 4.342, de 23.8.2002)

Tal restrição foi mantida pelo §3º do art. 22 do novo Decreto:

Art. 22. (...)

§ 3º As aquisições ou contratações adicionais a que se refere este artigo não poderão exceder, por órgão ou entidade, a cem por cento dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório e registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes.

O instituto do “carona” sempre suscitou debates, mormente no âmbito doutrinário, como se percebe dos comentários de Marçal Justen Filho em sua obra já citada:

O Regulamento explicitamente admitiu a possibilidade de utilização do registro de preços por entidades não vinculadas originariamente à sua instituição (art. 8º). Posteriormente, foi introduzido inovação permitindo a superação dos quantitativos máximos previstos na licitação original, o que não apenas configura como ofensivo ao princípio da legalidade mas também infringe a essência da sistemática constitucional e legislativa sobre licitações e contratações administrativas.

(...)

A solução desbordou os limites da lei e produziu resultado teratológico, especialmente porque propicia contratações ilimitadas com base em uma mesma e única licitação. A figura do ‘carona’ é inquestionavelmente ilegal e eivada de uma série de vícios. (JUSTEN FILHO, 2010, p. 206 e 207)

Alguns doutrinadores ainda combatem a solução do carona afirmando haver infração aos princípios da legalidade, da vinculação ao edital, à disciplina da habilitação, ao limite legal à ampliação dos quantitativos contratados, ao princípio da República, à isonomia bem como importa na criação de uma nova hipótese de dispensa de licitação.

No que pese os argumentos contrários ao procedimento do “carona”, Jorge Ulisses Jacoby Fernades em artigo publicado na internet defende a utilização do carona, mencionando vantagens na sua utilização, senão vejamos:

O carona no processo de licitação é um órgão que antes de proceder à contratação direta sem licitação ou a licitação verifica já possuir, em outro órgão público, da mesma esfera ou de outra, o produto desejado em condições de vantagem de oferta sobre o mercado já comprovadas. Permite-se ao carona que diante da prévia licitação do objeto semelhante por outros órgãos, com acatamento das mesmas regras que aplicaria em seu procedimento, reduzir os custos operacionais de uma ação seletiva.

É precisamente nesse ponto que são olvidados pressupostos fundamentais da licitação enquanto processo: a finalidade não é servir aos licitantes, mas ao interesse público; a observância da isonomia não é para distribuir demandas uniformemente entre os fornecedores, mas para ampliar a competição visando a busca de proposta mais vantajosa. (grifo nosso) (FERNANDES, ON-LINE)

Em meio à polêmica existente no âmbito doutrinário quanto à utilização do procedimento do carona, o Tribunal de Contas da União já se manifestou em algumas ocasiões permitindo o procedimento, recomendando, contudo, a definição de limites para a adesão de órgãos não participantes, como aconteceu no Acórdão 1487/2007 do TCU.

Entretanto, como não houve regulamentação desses limites pela Administração Pública, em 2012 o TCU novamente pronunciou-se sobre o procedimento do carona, fixando limites no Acórdão 1233/2012, como se percebe dos trechos a seguir colacionados:

29. Mais preocupante, ainda, é a constatação de que 64% das contratações por SRP foram realizadas por meio de adesões fundamentadas nos art. 8º do Decreto 3.931/2001, prática de adesão tardia (por órgão não participante da licitação pelo SRP), mais conhecida como "carona".

30. O que se abstrai é que, o que deveria ser exceção virou prática comum. O planejamento conjunto para a criação de ata não vem se realizando.

31. Como bem frisou a unidade técnica, a problemática envolvendo a adesão tardia e ilimitada à atas de registro de preços tem sido preocupação constante desta Corte de Contas, que já se manifestou contrariamente a sua prática irrestrita por meio do Acórdão 1.487/2007-TCU-Plenário, ora em fase de recurso.32. É de se esclarecer que, naquele decisum houve determinação para que fossem reavaliadas as regras previstas na norma regulamentar, de forma a estabelecer limites para a adesão à Ata de Registro de Preços por outros órgãos e outras entidades.33. De qualquer forma, reconheço que o planejamento conjunto para a geração de ata de registro de preço atende ao espírito da legislação quando realizada seguindo os procedimentos definidos no Decreto já mencionado, especialmente, no que tange à necessidade de que haja planejamento. Nesse aspecto, além de dar cumprimento ao princípio constitucional da eficiência, com certeza atenderá, também, ao princípio da legalidade, tornando-se prática de grande vantajosidade para a administração, conforme pode ser constatado no exemplo apresentados no Relatório de consolidação (item 244).34. Entretanto, é certo que a situação se torna muito preocupante se forem consideradas as adesões a atas com indícios de graves irregularidades, como os casos também mencionados no Relatório precedente (itens 246/ 250).35. A possibilidade de fraude é fator que não pode ser afastado nas contratações de grande vulto. Não estou defendendo a presunção de má-fé na conduta do gestor que defende a adesão à ata de registro ou mesmo da empresa contratada. Entretanto, não é adequado ter por razoáveis atitudes como as mencionadas no item 248 do Relatório, a exemplo da não declaração da fundamentação legal que sustenta o motivo da criação da ata; da não realização do planejamento da contratação, tanto na criação da ata quanto na adesão; da não fixação dos quantitativos máximos que serão adquiridos por meio de ata; da não demonstração da vantajosidade em aderir à ata; e da adesão à ata de registro de preços oriunda de licitação com critérios e condições aplicáveis ao ente que registrou a ata.36. A adesão tardia (carona), que deveria ser exceção, tornou-se prática comum.

(...)43. Como se vê, não há divergência nos entendimentos quanto ao fato de o SRP, se utilizado de acordo com as normas legais vigentes, apresenta potencial fantástico de racionalizar as aquisições de bens e serviços pela Administração Pública, podendo trazer significativa economia aos cofres públicos.44. Entretanto, conforme defende o Parquet, essas vantagens não podem ser obtidas à custa do descumprimento da legislação específica de licitações ou dos princípios constitucionais que regem a matéria. Assim, a adesão ilimitada (ou adesão sem regras claras) às atas, conforme pode ser visto nos pareceres, textos doutrinários e exemplos trazidos aos autos, poderia representar clara ofensa ao disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, que exige que compras e serviços sejam contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes.45. Por ser o Tribunal órgão essencialmente de controle, não pode deixar de avaliar, também, a possibilidade de que a sistemática de permitir adesões ilimitadas às Atas de Registro de Preços, por intermédio de caronas, possa constituir-se em incentivo a práticas reprováveis, como fraude ao procedimento licitatório e prática da corrupção, principalmente em licitações destinadas ao fornecimento de grande vulto.46. Confesso que fiquei perplexo com a informação constante no parecer do MP/TCU, de que até sites foram criados por empresas privadas com objetivo de oferecer auxílio nas compras via adesão a atas válidas de órgãos federais, estaduais e municipais, configurando verdadeira exploração comercial das Atas de Registro de Preços.47. Nota-se, claramente, que a adesão ilimitada à Ata de Registro de Preços representa um desvirtuamento do SRP, que tem como pressuposto principal o planejamento das aquisições pela Administração Pública, na medida em que propicia a contratação de muito mais itens do que a quantidade efetivamente licitada. Compreendo, também, que é difícil definir um limite razoável para a adesão. Este, para mim, ainda é um ponto árduo e que merece alguma reflexão.48. Entretanto, as distorções experimentadas, na prática, em relação ao limite máximo de quantitativo passível de contratação com base no registro de preço, é que me levam a concordar com o entendimento da Sefti e do Parquet de que é aspecto de fundamental importância para o regular funcionamento do SRP o devido planejamento que deve ser realizado pelo órgão gerenciador e pelos órgãos participantes. Os elementos colhidos na presente auditoria comprovam os problemas que decorrem da adesão ilimitada à Ata de Registro de Preços, causados, basicamente, pela marcante ausência do indigitado planejamento dos órgãos e das entidades da Administração Pública.49. Devo observar que interpretação proposta pela unidade técnica comporta todos os dispositivos legais e regulamentares, inclusive a adesão tardia (carona) prevista no Decreto 3.931/2001, art. 8º Além do que nessa interpretação, o participante passa a ser a regra e o "carona", a exceção, como deve ser em organizações que atentam ao princípio do planejamento.

(...)

9.3.2.1.5. em atenção ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (Lei 8.666/1993, art. 3º, caput), devem gerenciar a ata de forma que a soma dos quantitativos contratados em todos os contratos derivados da ata não supere o quantitativo máximo previsto no edital; (grifo nosso)

Portanto, ainda em 2012, durante a vigência do Decreto 3.931/2001, o Tribunal de Contas da União manifestou o entendimento sobre o “carona” no que toca a conduta dos órgãos gerenciadores, de que a soma dos quantitativos contratados em todos os contratos derivados da ata observe como limite o quantitativo máximo previsto no edital. Tal posicionamento da Corte de Contas gerou críticas, em vista da possível inutilidade conferida ao instituto do “carona”.

Contudo o Decreto 7.892/2013 tratou de regulamentar o limite para adesão à ata por órgãos ou entidades não participantes (carona), fixando no seu art. 22, § 4º como limite o quíntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços, senão vejamos:

Art. 22. Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro de preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da administração pública federal que não tenha participado do certame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador.

§ 4º O instrumento convocatório deverá prever que o quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na totalidade, ao quíntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independente do número de órgãos não participantes que aderirem. (grifo nosso)

O dispositivo transcrito consagrou o limite que já existia no art. 102, §3º do decreto 7.581/2011 que regulamenta o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC, de que trata a Lei nº 12.462, de 5 de agosto de 2011, in verbis:

Art. 102. O órgão ou entidade pública responsável pela execução das obras ou serviços contemplados no art. 2º que não tenha participado do certame licitatório, poderá aderir à ata de registro de preços, respeitado o seu prazo de vigência.

(...)

§ 3º A quantidade global de bens ou serviços que poderão ser contratados pelos órgãos aderentes não poderá ser superior a cinco vezes a quantidade prevista para cada item.

Outra inovação do decreto 7.892/2013 diz respeito a vedação aos órgãos e entidades da administração pública federal aderirem a ata de registro de preços gerenciada por órgão ou entidade municipal, distrital ou estadual (art. 22, §8º) e a faculdade conferida aos órgãos ou entidades municipais, distritais ou estaduais de aderirem a ata de registro de preços da Administração Pública Federal (art. 22,§9º).

A vedação contida no art. 22, §8º do decreto 7.892/2013 já era prevista na Orientação Normativa nº 21/2009 da Advocacia Geral da União, que não permitia que a administração federal aderisse à ata de registro de preços de entidade estadual, distrital ou municipal.


5. Conclusão

O Sistema de Registro de Preços é um procedimento especial de licitação em que se realiza a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração na aquisição de bens e serviços, formando-se um cadastro para eventual e futura contratação pela Administração. Trata-se de um procedimento que oferece condições similares às praticadas no setor privado para compras, não deixando de lado os preceitos aplicáveis à Administração Pública, notadamente no que toca a realização de licitação, visto que se exige a realização de licitação na modalidade concorrência ou pregão.

O instituto foi previsto no art. 15, inciso II da Lei 8.666/93, havendo inúmeras vantagens na sua utilização, como a possibilidade de fracionamento das aquisições, a padronização dos preços, a redução de volume de estoques a desnecessidade de dotação orçamentária, a redução dos gastos e simplificação administrativa, a rapidez na contratação e otimização dos gastos públicos, atualidade dos preços dentre outras.

Foi previsto nos decretos que regulamentam o Sistema de Registro de Preços a possibilidade de a proposta mais vantajosa numa licitação ser aproveitada por outros órgãos e entidades não participantes. Esse procedimento de adesão ficou conhecido como “carona”.

Muitas críticas existem quanto ao procedimento do carona, no entanto, se deve levar em conta que o procedimento do “carona” sendo utilizado de forma correta pode trazer inúmeros benefícios para a Administração Pública, não havendo ofensa aos princípios elencados por aqueles que combatem tal forma de contratação.

A adoção do procedimento do “carona” nos limites impostos pelo Decreto 7.892/2013 não configura nova hipótese de dispensa de licitação, na medida em que foi realizado procedimento licitatório anteriormente pelo órgão gerenciador, ficando apenas a contratação para ser realizada em momento posterior, quando houvesse necessidade da aquisição dos produtos ou serviços pela administração.

O principal problema prático quanto ao carona estava na sua utilização de forma indiscriminada, ocorrendo algumas vezes abusos, visto que não existia a previsão de limites para adesão a ata, uma vez que o único limite dizia respeito a cada órgão ou entidade que quisesse aderir ficava limitada a cem por cento dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório. O Tribunal de Contas da União, embora permitindo a situação do carona, chegou a impor limites, como na decisão proferida no Acórdão 1233/2012.

Com a edição do novo decreto regulamentador do Sistema de Registro de Preços (Dec 7.892/2013), o problema dos limites combatido pelo Tribunal de Contas da União parece ter sido solucionado, com a imposição do limite do quíntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços (art. 22, §4º).

Portanto, a utilização do Sistema de Registro de Preços importa uma série de vantagens para a Administração Pública e a possibilidade do “carona” é uma forma inteligente e vantajosa para ser utilizada pelos entes públicos, desde que o façam nos limites previstos pelo Decreto 7.892/2013, que se mostram compatíveis e razoáveis.


6. Referências

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988.

______. Decreto nº 3.931, de 19 de setembro de 2001. Regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 20 set 2001. Disponível em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 14 de fevereiro de 2013.

______. Decreto nº 4.342, de 23 de agosto de 2002. Altera dispositivos do Decreto nº 3.931, de 19 de setembro de 2001, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 26 ago 2002. Disponível em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 14 de fevereiro de 2013.

______. Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013. Regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 jan 2013. Disponível em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 14 de fevereiro de 2013.

______. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 jun 1993. Disponível em <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 14 de fevereiro de 2013.

______. Tribunal de Contas da União. Processo nº 011.772/2010-7, Acórdão 1.233. Brasília, DF, 23 de maio de 2012. Disponível em: . Acesso em: 14 fev 2012.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. 25. ed. rev, ampl. e atual. até a Lei nº 12.587, de 3-1-2012. – São Paulo: Atlas, 2012.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Vade-mécum de licitações e contratos. Legislação: organização e seleção, jurisprudência, notas e índices de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005.

______. Sistema de registro de preços e pregão presencial e eletrônico. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006.

______. Carona em sistema de registro de preços: uma opção inteligente para redução de custos e controle. Site Professor Jacoby. Disponível em: < http://www.jacoby.pro.br/Carona.pdf>. Acesso em: 14 fev 2013.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos / Marçal Justen Filho. – 14 ed. São Paulo: Dialética, 2010.


Autor

Rodrigo Allan Coutinho Gonçalves

Procurador Federal.


(NBR 6023:2002 ABNT): GONÇALVES, Rodrigo Allan Coutinho. O "carona" no sistema de registro de preços conforme Decreto nº 7.892/2013. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3519, 18 fev. 2013 . Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/23747>. Acesso em: 20 fev. 2013.

 

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